中国食品安全标准体系的问题及对策

陈佳维1，李保忠2,*

（1.山西大学法学院，山西 太原 030000；2.中国质检出版社检验检疫与食品分社，北京 100029）

摘 要：食品安全标准对保障消费者身体健康和生命安全，提升政府食品监管能力，规范和引导食品生产者和经营者行为具有重要的意义。本文从纵向和横向两个方面阐述当前我国食品安全标准的现状，从食品安全标准的法律地位、制定主体和当前的食品监管形势等方面出发指出我国食品安全标准体系存在的问题，通过完善食品安全标准的内容，明确食品安全的制定主体，引进企业标准等手段来构建完善的食品安全标准体系。

关键词：食品安全标准；食品安全监管；标准体系；企业标准备案

China’s Food Safety Standard System: Problems and Solutions

CHEN Jia-wei1, LI Bao-zhong2,*

(1. School of Law, Shanxi University, Taiyuan 030000, China;

2. Branch of Inspection, Quarantine and Food, China Zhijian Publishing House, Beijing 100029, China)

Abstract: Food safety standards are of important significance for protecting consumer health and safety and enhancing the government’s capabilities in food safety oversight as well as in standardization and guiding of the behaviors of food producers and operators. In this paper, we describe the current status of China’s food safety standards from both longitudinal and horizontal perspectives. We point out the current problems existing in China’s food safety standard system with respect to the legal status of food safety standards，legislative subjects and the current situation of food safety supervision. China is attempting to establish a more perfect food safety standard system by improving the content of the food safety standards, defining legislative subjects and introducing enterprise standards.

Key words: food safety standard; food safety supervision; standard system; enterprise standard record

中图分类号：TS207.7 文献标志码：A 文章编号：1002-6630（2014）09-0334-05

doi:10.7506/spkx1002-6630-201409065

食品安全标准是保障消费者身体健康和生命安全的技术要求，对于规范和和引导食品生产经营行为，构建统一的市场秩序具有重要意义。食品安全标准制度是预防性原则和科学性原则在食品安全治理制度中的集中体现，是风险评估、风险监测、风险管理和风险交流的制度化载体，是预防和控制食品安全风险最基本的措施。食品安全标准体系是我国食品安全法律法规体系的重要组成部分，是指以系统科学和标准化原理为指导，按照风险分析的原则和方法，对食品生产、加工和流通整个食品链中的食品生产全过程各个环节影响食品安全和质量的关键要素及其控制所涉及的全部标准,按其内在联系形成的系统、科学、合理且可行的有机整体。通过实施食品安全体系，从而实现对食品安全的有效监控，提升食品安全的整体水平[1]。分析和完善我国食品安全标准体系对保障公众饮食安全和完善食品安全治理制度的顶层设计具有重要意义。

1 我国食品安全标准体系现状

食品安全法公布施行前，我国已有食品、食品添加剂、食品相关产品国家标准2 000 余项，行业标准2 900 余项，地方标准1 200 余项[2]，形成了纵横交错的食品标准体系。

1.1 在纵向方面，食品标准分为国家标准、行业标准、地方标准

1.1.1 国家标准

对需要在全国范围内统一的技术要求的，由国务院标准化行政主管部门、卫生行政、农业行政等部门制定国家标准。

1.1.2 行业标准

对没有国家标准而又需要在全国某个行业范围内统一的技术要求的，国务院有关行政主管部门可以制定行业标准，在公布国家标准之后，该项行业标准即行废止。我国共有行业标准代号57 个，行业标准化管理部门或者机构45 个[3]。

1.1.3 地方标准

对没有国家标准和行业标准而又需要在省（区、市）范围内统一的工业产品的安全、卫生要求，可以由省（区、市）标准化行政主管部门制定地方标准，在公布国家标准或者行业标准之后，该项地方标准即行废止。此外，还有企业标准，对于没有国家标准和行业标准的，企业应当制定企业标准，作为组织生产的依据；已有国家标准或者行业标准的，国家鼓励企业制定严于国家标准或者行业标准的企业标准，在企业内部适用。

1.2 在横向方面，形成了多部门牵头起草的食品标准体系

根据标准化法及其实施条例，工程建设、药品、食品卫生、兽药、环境保护的国家标准，分别由国务院工程建设主管部门、卫生主管部门、农业主管部门、环境保护主管部门组织草拟、审批；法律对国家标准的制定另有规定的，依照法律的规定执行。例如，根据原来的食品卫生法，食品、食品添加剂及食品相关产品中的污染物质、放射性物质容许量的国家卫生标准和检验规程，由国务院卫生行政部门制定或者批准颁发[4]。再如，根据兽药管理条例，国家兽药典委员会拟定的、国务院兽医行政管理部门发布的《中华人民共和国兽药典》和国务院兽医行政管理部门发布的其他兽药质量标准为兽药国家标准[5]。再根据质检总局颁布的行业标准管理办法，有关行政主管部门负责组织本部门、本行业制定行业标准，而且兽药、农药、食品卫生、工农业产品及产品生产贮运和使用中的安全卫生行业标准都是强制执行的标准。这就导致，农业、卫生、商业、工业和信息化部、发展和改革委、环境保护部门等都分别制定了与食品安全相关的强制性标准，这导致出现标准缺失、标准冲突、标准重复等问题比较突出，严重制约了食品安全工作的发展。

1.3 《食品安全法》对食品安全标准体系进行了重大调整

1.3.1 明确食品安全标准的法律性质

规定食品安全标准是强制执行的标准，除食品安全标准外，不得制定其他的食品强制性标准[6]。

1.3.2 将以前食品国家标准和行业标准的强制执行的标准整合为食品安全标准

国务院卫生行政部门应当对现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准中强制执行的标准予以整合，统一公布为食品安全国家标准[7]。

《食品安全法》颁布实施以来，卫生等部门不断加大食品安全标准工作力度，制定了食品安全国家标准、地方标准管理办法和企业标准备案办法，明确标准制定、修订程序和管理制度，组建食品安全国家标准审评委员会，建立健全食品安全国家标准审评制度。加快了标准清理整合工作，根据卫生部等8部门印发的《食品安全国家标准“十二五”规划》（卫监督发〔2012〕40号），要于2013年底基本完成对现行食品国家标准和食品行业标准中强制执行内容的清理，提出现行相关标准或技术指标继续有效、整合和废止的清理意见，并于2015年底前基本完成相关标准的整合和废止工作[8]。卫生部对2009年以前发布的涉及农药残留限量的国家标准、行业标准进行了全面清理，发布了新的GB 2763—2012《食品安全国家标准食品中农药最大残留限量》由原来的201 种农药873 项残留限量标准增加到322 种农药2 293项残留限量标准，基本涵盖了我国农业生产常用农药和居民日常消费的主要农产品。制定公布了411 项新食品安全国家标准，包括乳品安全、食品添加剂使用、真菌毒素限量、预包装食品标签和营养标签、农药残留限量以及部分食品添加剂产品标准等[9]，具体体现在以下几个方面。

1.4 对现在标准进行清理整合，梳理食品标准的存量

1.4.1 现有标准清理

对现行近5 000 项食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准以及行业标准强制执行内容进行清理，于2013年底完成标准清理（2015年底完成标准整合工作）。分别对食品产品、理化检验方法、微生物检验方法、食品毒理学评价程序及方法、特殊膳食类食品、食品添加剂、食品相关产品、生产经营规范8 个方面进行清理。

1.4.2 梳理标准存量

摸清了现有食品标准底数，梳理出近5 000 项现行食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准以及行业标准；深入研究现行标准存在的问题，提出了标准或指标废止、修订和继续有效的清理意见；拟定我国食品安全标准体系框架，提出包括约1 000 项标准的各类食品安全国家标准目录；明确食品安全国家标准整合工作任务。在清理基础上，制定整合工作方案，部署2014－2015年食品标准整合工作，为构建我国食品安全国家标准体系奠定了基础。

1.4.3 公布相关标准

现已公布乳品安全标准，食品中污染物、真菌毒素、致病微生物和农药残留限量，食品添加剂和营养强化剂使用、食品生产经营规范、预包装食品标签和营养标签通则等食品安全国家标准，以及相关食品标准、生产经营过程的卫生要求和配套检验方法等，共计411 项。

2 我国食品安全标准体系存在问题

2.1 食品安全标准不是正式的法律渊源

根据现代法治原理，只有法才可以对公民设定强制性义务[10]。依据宪法和立法法，我国目前具有“法”的性质的法律形式主要有宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、部门规章、地方政府规章等。根据《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号），地方各级行政机关和国务院各部门要严格依法制定规范性文件，不得违法增加公民、法人和其他组织的义务。也就是说，强制性标准并不是现行法的形式渊源，实质上只是规范性文件的一种，按照现代法治工作要求，是不能设定公民、法人和其他组织的义务的[11]。而且，食品安全标准也没有相应的立法程序确保其科学性和民主性；其法律位阶也不明确，当食品安全标准与法律法规和规章出现不一致时，也没有明确的裁决标准和程序[12]。

2.2 食品安全标准的内容范围与法规规章的内容范围不清晰

根据标准化法，标准主要解决的是需要统一技术要求的问题。也就是说，非技术要求的管理内容，一般是不应当纳入标准范畴的。现行食品安全法规定了8项食品安全标准的内容，但其中“对与食品安全、营养有关的标签、标识、说明书的要求”、“食品生产经营过程的卫生要求”、“与食品安全有关的质量要求”等内容，并没有特别强调其内容是技术性要求，这导致了上述内容既可以由食品安全标准来规定，也可以食品安全法律法规来规定，进而导致出现冲突。例如食品安全法第42条规定，预包装食品的包装上应当有标签，标签应当标明保质期等事项，而根据GB7718—2011《预包装食品标签通则》，酒精度大于等于10%的饮料酒、食醋、食用盐、固态食糖类、味精等可以免除标示保质期，当预包装食品包装物或包装容器的最大表面面积为10 cm2，可以只标示产品名称、净含量、生产者（或经销商）的名称和地址。与此类似，质检总局颁布的《食品标识管理规定》与《预包装食品标签通则》都对标签作了规定，两者有些规定存在不一致，让食品生产经营者无所适从[13]。

2.3 政府主导型标准体系不能完全满足经济社会发展的需求

现行食品安全法确立了政府主导型的食品安全标准体系。根据食品安全法，食品安全标准是强制执行的标准，由卫生行政部门负责制定，除食品安全标准外，不得制定其他的食品强制性标准。食品安全法颁布实施五年来，卫生行政部门积极推进标准清理整合，新公布了411 项国家标准。根据《食品安全国家标准“十二五”规划》，2015年基本完成食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准以及行业标准中强制执行内容的清理整合工作[14]。标准制定和整合效率较低的原因有4 点：一是政府部门并不是标准义务的直接主体，对标准设定的要求和义务感受并不十分敏感，对制定标准的客观需求也不能及时获知，对技术革新成果在标准中体现和运用并不十分熟悉；二是政府的在标准中的投入也比较有限，标准制定程序也比较复杂，时间周期比较长，这导致食品安全标准制修订速度比较迟缓；三是在标准制定过程中，行业协会、产业界参与的程度不够，行业产业中的信息优势、科技优势和投入优势及积极性都没有得到充分发挥，从而导致一些食品添加剂产品标准和相关食品安全检验方法标准存在缺失，不能适应产业发展的需求，不能充分发挥标准对行业和产业的引领和促进作用；四是农业行政、食品药品监管、出入境检验检疫等监管部门参与食品安全标准制定的机制不健全，导致相关部门参与标准制定工作的程度不够，使得食品安全标准没有充分反应监管工作中的需求，没能及时针对公众关注和监管工作的难点和重点问题制定标准[15]。

国外的标准体系有一定的借鉴意义。目前，美国、欧盟、俄国等均确立了市场主导的自愿性标准体系。例如，美国标准体系是以私营领域为主的自愿性标准体系，目前大约有700 家机构在制定各自的标准[16]。美国国家标准学会是一个非赢利性质的民间标准化组织，是美国自愿性标准体系的管理者和协调者，其自身虽然并不参与标准制定，但负责标准制定者的资格认定和美国国家标准的审核批准，实质上已经成为美国国家标准化活动的中心[17]。美国政府还通过标准化立法来直接推进美国标准体系的发展，1995年的《国家技术转移和进步法》确立了美国私营领域主导、政府参与的标准体系[18]。欧盟也实行自愿性标准体系，标准化系统绝大多数活动经费来源于私营领域，私营领域为欧洲标准化系统提供强有力的支撑和服务，同时私营领域参与标准化过程反过来也有利于满足市场需求，推广创新成果[19]。俄罗斯2002年出台了《技术调解法》，主要目的是建立技术法规体系和自愿性标准体系，任何人均可成为国家标准的制定者。标准化技术委员会可以包括联邦行政机构、科技组织、独立的组织、商界的公共协会和消费者的代表，都能平等自愿参加标准制定[20]。这些自愿性性标准体系能够充分调动企业和产业界的积极性，发挥其技术革新的创造力，充分体现企业在生产经营中对标准的需求，并能够及时更新修订，而且政府在技术性法规中采用这些标准时，进一步站在公共利益的角度，充分考虑公众对健康和风险的担心，使得这些标准进入强制性领域时克服了企业自我利益倾向的弊端[21]。

2.4 食品安全标准制定主体不符合食品安全监管形势

2013年食品安全机构改革与体制调整后，食品药品监管总局负责对食品生产、流通、消费环节的食品安全实施统一监督管理，对进入批发、零售市场或生产加工企业后的食用农产品进行监督管理；农业部门负责食用农产品从种植养殖环节到进入批发、零售市场或生产加工企业前的质量安全监督管理；国家质量监督检验检疫总局负责进出口食品安全、质量监督检验和监督管理；卫生行政部门负责食品安全风险评估和食品安全标准制定，负责组织食品安全风险监测工作[22]。也就是说，根据目前的食品安全体制，食品安全的监督管理职责与食品安全标准的制定职责是分属不同部门行使的。这不利于监管工作中的重点和需求及时反映到标准制定中，不利于及时解决监管工作中的突出问题和难点问题，不能为监管工作及时提供有效的标准支撑。从国际上来看，不少国家的技术性法规制定权与监管职责都是统一的。在美国，农业部负责禽肉和肉制品食品安全技术法规的制定和发布，食品药品管理局负责其他食品安全技术法规的制定[23]。加拿大食品安全技术法规是强制性执行的政府法规，是由政府部门组织制定，有时也会由政府授权自律性行业协会、社会团体组织各方面利益主体一道制定，最后以法律规章的形式公布[24]。在日本，食品安全的一般要求和标准由日本的厚生劳动省规定，包括食品添加剂的使用、农药的最大残留等，适用于包括进口产品在内的所有食品[25]。可以看出，不少国家的标准制定权与食品安全监督管理职权是统一的，有利于增强监管的针对性和时效性，有助增强监管效率。

2.5 关于企业标准是否是食品安全标准的问题

现行食品安全法在食品安全标准这一章规定，企业生产的食品没有食品安全国家标准或者地方标准的，应当制定企业标准，作为组织生产的依据。国家鼓励食品生产企业制定严于食品安全国家标准或者地方标准的企业标准。企业标准应当报省级卫生行政部门备案，在本企业内部适用。省级人民政府卫生部门应当将备案的企业标准，向同级相关部门通报。从章节结构的逻辑来看，企业标准属于食品安全标准[26]。这导致有些企业生产的食品符合食品安全国家标准，而有些指标未达到企业标准标示的要求，一些地方监管部门则以企业生产的食品不符合食品安全标准的要求进行处罚。企业生产的食品不符合企业标准，这当然不符合企业的承诺，但在符合国家食品安全标准的情况下进行处罚，未必符合立法的意图。实质上讲，企业标准是企业内部适用的文件，对企业自身具有约束力，但不属于公共管理的范畴，不应当纳入食品安全标准的范畴，其不符合企业自身标准的义务也应当与不符合食品安全强制性标准的义务不相同[27]。此外，还有一些省份食品安全企业标准备案演变成了包含对企业配方、质量指标和安全指标的审查，拖延时日，加重企业负担，不真正有利于防控食品安全风险。

3 完善我国食品安全标准体系的建议

立法是最重要的决策，需要坚持科学决策和民主决策的方式方法；立法是最重要的顶层设计，需要坚持改革创新与实事求是的精神。目前，食品安全法正在修订过程中，作为食品安全治理的基础制度，食品安全标准体系需要深入分析，仔细论证，不失时机地推进改革。

3.1 食品安全标准的法律性质

2014年，立法法和标准化已经列入立法计划，建议在立法法和标准化法的修改中，统筹考虑，将强制性标准称为技术性法规或者规章，列入法规或者规章的范畴，按照法规规章的制定程序，将其纳入法治化的轨道，确保其科学性和民主性，并实行规章的备案审查制度等法律监督实施制度[28]。同时，将推荐性食品标准继续称作食品标准，纳入标准体系，实行自愿性标准体系，有助于激发市场活力，有效解决政府与市场、政府与社会的关系问题，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用[29]。

3.2 食品安全标准的内容范围

建议将食品安全标准的内容限定在技术要求方面，对于非技术要求的管理内容一般不纳入食品安全标准的范畴，管理性要求需要通过法规规章解决的，按照立法程序解决。

3.3 食品安全标准制定主体

在食品安全法修订过程中，是否需要继续深化机构改革的要求，将食品安全标准制定职权交由食品安全监督管理部门，确实需要认真对待，深入研究，初步建议在时机适当的时候，将标准制定权与监督管理权统一，避免权力不完整而影响食品安全保障水平的提高[30]。同时，考虑到改革的严肃性和慎重性，在研究成熟之前，为加强食品安全监管与食品安全标准的紧密结合，可以赋予农业、食品药品监督管理、质量监督检验检疫等部门提出制定食品安全标准建议的权力，上述部门提出要求制定标准的，卫生部门应当及时纳入标准制定计划。

3.4 企业标准备案

建议将企业标准应当放入企业生产经营一章，作为企业的一项义务，其违背自身标准承诺的义务，是一项诚信义务，并不属于法律规定的强制性义务；危害后果不同，不危及食品安全，其法律后果也不限同，这样其法律性质和法律地位就明晰了[31]。此外，从简政放权的角度出发，建议将食品企业标准备案制度改为公开制度，除涉及商业秘密的内容外，一律在食品安全监督管理部门指定的网站公开，通过社会监督的方式防范风险；或者交由县级卫生部门负责备案，并在指定的网站上公开。

参考文献：

[1] 周咏南, 翁浩浩, 余勤, 等. 人大代表: 食品安全的三个期盼[EB/OL]. (2013-03-09)[2013-03-09]. http://news.ifeng.com/mainland/special/2013lianghui/yanlun/detail_2013_03/09/22906425_0.shtml.

[2] 刘福俊. 食品安全标准体系的概述[J]. 黑龙江科技信息, 2011(15): 107.

[3] 冀建云, 吴迪. 借鉴欧盟经验完善我国食品安全标准体系[J]. 探求, 2014(2): 48-49.

[4] 卫生部.卫生部等8部门关于印发《食品安全国家标准“十二五”规划》的通知[EB/OL]. (2012-06-12)[2012-06-12]. http://www.gov.cn/zwgk/2012-06/15/content_2161656.html.

[5] 席兴军, 刘俊华, 刘文. 美国食品安全技术法规及标准体系的现状与特点[J]. 世界标准化与质量管理, 2006(4): 18-19.

[6] 旻苏, 李景. 美国标准体系及其战略分析[J]. 中国标准化, 2006(9): 74-76.

[7] 杨志维, 吴艳. 我国自愿性标准与WTO与《TBT协定》的关系[J]. 经济与法, 2012(2): 91-92.

[8] 安洁, 杨锐. 日本食品安全技术和标准法规现状[J]. 中国标准化, 2007(12): 25-26.

[9] 刘赓, 季任天, 雷振伟. CAC食品标准体系对我国食品安全标准体系的启示[J]. 企业技术开发, 2007(5): 111-112.

[10] 李腾飞, 王志刚. 美国食品安全现代化法案的修改及其对我国的启示[J]. 国家行政学院学报, 2012(4): 118-121.

[11] 薛兆丰.标准过高会引发造假,要防伪防骗而非防劣[EB/OL]. (2011-07-14) [2013-06-14]http://finance.ifeng.com/news/20110714/4264805. Shtml.

[12] 钱富珍. 食品安全国际标准研究之国际食品法典委员会(CAC)组织机制及其标准体系研究[J]. 上海标准化, 2005(12): 21-25.

[13] 哈益明, 张德权. CAC农产品加工标准体系现状及发展趋势[J]. 中国食物与营养, 2005(10): 4-6.

[14] 刘芳. 从CAC食品标准制定程序看我国食品国家标准的制定[J]. 河南省政法管理干部学院学报, 2006(3): 41- 43.

[15] 林永, 黄琼辉. 食品安全标准体系现状分析[J]. 企业标准化, 2006(5): 21-23.

[16] 李江华, 赵苏. 对中国食品安全标准体系的探讨[J]. 食品科学, 2004, 25(11): 382-384.

[17] 蒋士强, 蔡春河, 周勇, 等. 加入国际食品法典委员会(CAC)后引发的思考和启迪[J]. 现代科学仪器, 2006(1): 11-12.

[18] 宋振远. 三问中国食品安全标准[EB/OL]. (2005-04-06)[2005-04-06]. http://news.sina.com.cn/c/2005-04-06/10455572102s.shtml.

[19] 米歇尔• 默森, 罗伯特• 布莱克, 安妮• 米尔. 国际公共卫生: 疾病, 计划, 系统与政策[M]. 北京: 化学工业出版社, 2009: 646.

[20] 石阶平. 食品安全风险评估[M]. 北京: 中国农业大学出版社, 2010: 10-11.

[21] 涂永前. 食品安全的国际规制与法律保障[J]. 中国法学, 2013(4): 135-138.

[22] 涂永前, 张庆庆. 食品安全国际标准在我国食品安全立法中的地位及其立法完善[J]. 社会科学研究, 2013(3): 78-79.

[23] 何翔. 食品安全国家标准体系建设研究[D]. 长沙: 中南大学, 2013.

[24] 杜梦瑶.我国食品安全标准管理中的政府职责研究[D]. 南京: 南京理工大学, 2013.

[25] 李春田. 标准化概论[M ]. 北京: 中国人民大学出版社, 2005: 12

[26] 韩俊, 罗丹. 关于完善我国食品安全标准体系的研究[J]. 农业质量标准, 2005(3): 4-5.

[27] 宋华琳. 中国食品安全标准法律制度研究[J]. 公共行政评论, 2011(2): 37-41.

[28] 吴华媛, 杨标斌. 中国食品安全标准体系管理概述[J]. 江西化工, 2010(4): 1-2.

[29] 徐鹏飞. 完善我国食品安全标准的几点建议[J]. 山西农业大学学报, 2012, 11(4): 392-394.

[30] 马爱进. 中外食品中农药残留限量标准差异的研究[J]. 中国食物与营养, 2008(1): 12-15.

[31] 钱玲玲, 霍增辉, 盛敏, 等. 中国食品安全标准的现状、问题与对策[J]. 企业技术开发, 2006(5): 94-96.