张忠民
（重庆工商大学法学院，重庆 400067）
摘 要：转基因食品标识与消费者知情权紧 密相关，是人们关注的焦点议题。随着转基因食品与非转基因食品共存范围的不断扩大，我国现行转基因食品标识制度采取定性标准，缺少阈值设定，科学性不足、可行性较差，制度缺陷日益凸显，亟需完善。本文在分析转基因食品标识阈值的内涵、类型、计算、功能等问题的基础上，通过比较考察国外转基因食品标识的阈值管理情况，认为我国应以预防、可行、经济、透明为指导原则，以核酸量为计算基准，采用单独计算方式设定科学合理的转基因食品阳性标识阈值和阴性标识阈值，以便充分发挥我国转基因食品标识制度的功能。
关键词：转基因食品；阳性标识；阴性标识；阈值
转基因食品是指利用转基因生物生产的食品和食品添加剂。转基因食品自诞生伊始，就交织着奉为天使般的赞扬和视为魔鬼般的诅咒，交错着令人神往的美好憧憬和让人惶恐的安全隐患 [1]，专家研讨，人们热议，观点林立，莫衷一是。转基因食品标识问题，因为与人类生命健康和消费者知情权紧密相关，持续成为人们关注的焦点议题。近年来，不少专家学者对转基因食品标识问题进行了研究，从不同视角指出了我国转基因食品标识制度的不足。其中，转基因食品标识阈值的缺失，为不少学者所诟病。从现有研究成果看，虽然谈及标识阈值者为数不少，但都是浅尝辄止，并未深入研究，相关成果无法为我国设定切实可行的转基因食品标识阈值提供有力的理论支撑。由是，本文拟通过对转基因食品标识阈值的内涵、功能、设定原则、设定路径等问题的深入研讨，提出具有建设性的参考建议，希冀对我国设定行之有效的转基因食品标识阈值有所裨益。
1.1 阈值的内涵
所谓阈值，是指某系统或物质状态发生剧烈改变的那一个点或区间 [2]。阈值源于极限理论的发展 [3]，是人们从变量无限化的视角，观察事物的运动规律时，根据不同变量值与事物运动之间的相互关系，按照事物从量变到质变的临界点或者自身效果需求而确定的一个变量值。由于阈值反映了自然界的客观规律，因而成为社会科学和自然科学研究中的有力工具，被广泛地应用于数学、物理学、经济学、医学、生态学等多个学科。纵观阈值在各个学科的应用，阈值的内涵都反映了事物从量变到质变的规律，都是基于事物从量变到质变不连续的现象，将事物从量变到质变的临界值确定为阈值。如生态阈值，是指当生态因子扰动接近生态阈值时，生态系统的结构功能或过程会发生不同状态间的跃变 [4]。
1.2 转基因食品标识阈值的内涵
从阈值的内涵来理解，转基因食品标识阈值的内涵，似乎应界定为触发转基因食品产生生态环境安全或人类健康安全问题的最低限值。但值得注意的是，迄今为止，人类尚未发现转基因食品中转基因成分含量与安全之间存在关联性的科学证据。换言之，转基因成分含量与转基因食品安全性之间没有对应关联。同样不容忽视的是，自转基因食品诞生以来，人类对转基因食品安全性的忧虑，不仅未能消除，反而与日俱增。由此可见，转基因食品标识阈值的内涵，是人类在无法掌控转基因食品安全风险的情况下，为预防未知风险，实现消费者知情权，而采取的一种管制措施。正是基于转基因食品标识阈值内涵的上述特点，使得世界各国设定的转基因食品标识阈值，呈现大小不一、千差万别的局面。世界各国在设定转基因食品标识阈值时，除了考虑科学因素外，更多地顾及了经济和社会因素，使阈值本身不仅包含了科技理性，更包含了经济理性和政策理性，集中反映了一个国家或地区对转基因食品安全风险的忍受度 [5]。
在世界范围内，转基因食品标识制度有强制标识制度和自愿标识制度之分，转基因食品标识有阳性标识和阴性标识之别 [6]，而阈值在强制或自愿标识制度下的阳性或阴性标识中均有适用空间，因而可作以下分类。
2.1 阳性标识阈值
阳性标识又称正面标识、积极标识，是指明确标出食品中含有转基因成分或利用转基因原料生产。阳性标识阈值是指应当或可以对转基因食品进行阳性标识的转基因成分最低含量值，包括强制阳性标识阈值和自愿阳性标识阈值。强制阳性标识阈值的含义是，食品中转基因成分的含量达到或超过阈值，就应当进行阳性标识；食品中转基因成分的含量低于阈值，则可不进行阳性标识。自愿阳性标识阈值的含义是，食品中转基因成分的含量达到或超过阈值，才可进行阳性标识；食品中转基因成分的含量低于阈值，则不得进行阳性标识。
2.2 阴性标识阈值
阴性标识又称负面标识、消极标识，是指明确标出食品中不含转基因成分或未利用转基因原料生产。阴性标识阈值是指可以对转基因食品进行阴性标识的转基因成分最高含量值。食品中转基因成分的含量低于阈值，才可以进行阴性标识；食品中转基因成分的含量达到或超过阈值，则不得进行阴性标识。无论实行强制标识制度还是自愿标识制度的国家或地区，对可以进行阴性标识的食品，均采取了类似的管理方式，即标注与否由当事人自行决定，唯对标识内容的具体要求有所不同。比如，美国食品药品监督管理局认为应当避免使用“不含转基因成分”或“未经转基因技术处理”等字眼，理由是它会使消费者认为食品中的转基因成分达到“零”水平，还会误导消费者认为不含转基因成分的食品比含有转基因成分的食品更优良 [7]。
鉴于转基因食品标识阈值是一个限值，因而绝大多数国家或地区采用百分比形式进行表述，比如设定阈值为5%；个别国家采用g/kg的形式进行表述，比如澳大利亚和新西兰 [8]。但无论何种表述方式，均涉及如何计算的问题。
3.1 计算基准
计算转基因食品标识阈值时，有两种基准对象可供选择，一是质量，二是核酸量。前者是以质量为基准，用样品中转基因成分的质量除以样品总质量，再乘上百分百得出阈值；后者是以核酸量为基准，用样品中某原料品种转基因核酸量除以该品种的核酸总量，再乘上百分百得出阈值 [9]。
3.2 计算方式
对于混合加工的食品而言，无论选取何种计算基准对象，都无法回避采用概括计算方式还是单独计算方式的问题。概括计算是指将所有原料品种概括进行计算，来确定阈值；单独计算是指将单个原料品种分别进行计算，来确定阈值。比如，某种食品（如北方的窝头、煎饼等）由玉米、大豆两种原料加工而成，玉米中含有转基因玉米，大豆中也含有转基因大豆，在计算阈值时，如果采用概括计算方式，则应当将转基因玉米和转基因大豆的含量（无论何种基准进行计算均可）相加，概括进行计算；如果采用单独计算方式，则应当将转基因玉米和转基因大豆的含量，分别进行计算。
截止目前，尽管很多国家或地区在转基因食品标识立法中，都明确设定了阈值，但对于阈值的计算基准和计算方式，却语焉不详，使得相关法规在执行时，经常产生争议。
4.1 提高共存状态下转基因食品标识制度的执行力
自转基因食品作物商业化以来，全球转基因作物的种植面积从1996年的170 万hm 2增加到2013年的1.75亿hm 2[10]，发展十分迅猛，已经形成了全球范围内的转基因食品与非转基因食品共存的局面。转基因食品在种植养殖、收获运输、生产加工、流通消费等环节中，要么基于自然原因，如基因漂移、基因污染等，要么基于人为原因，如有意或无意的混杂、交叉污染等，都可能使食品中含有转基因成分。由于缺乏阈值的设定，“任何转基因成分偶然的、技术上不可避免的出现都需要标识会在执行上产生困难” [11]，致使以定性（零含量）为标准的转基因食品强制标识制度，执行力大为降低，面临诸多困境。而转基因食品标识阈值“作为确保标识具有真实性和可执行性的一个工具” [12]，能有效提高转基因食品标识制度的执行力。
4.2 促进转基因食品产业的持续健康发展
在以定性为标准的转基因食品强制标识制度下，只要食品中含有转基因成分，无论含量多少，均需进行阳性标识；只有食品中不含转基因成分，才能进行阴性标识。这种制度设计，由于忽略了检测技术的局限性，不仅不切实际，而且还会误导消费者 [13]，降低消费者的购买意愿 [14]。所谓转基因成分“零”含量，只能表示现有检测技术无法检出，并不意味着其确定不含转基因成分，使标识内容与实际情况并不相符。更为严重的后果是，对食品中转基因成分的极限检测，会大大增加转基因食品企业的标识成本，让企业处于两难境地。若转基因食品企业认真执行标识制度，必然造成转基因食品价格升高，而价格是影响消费者购买意愿的显著因素 [15]，进而导致转基因食品在市场上处于不利的竞争地位。若转基因食品企业规避执行标识制度，不仅会面临行政处罚，而且一旦被消费者发现真相，企业可能遭受毁灭性打击；此外，还可能引起国际食品贸易争端，近年来发生的多起欧盟退货事件，便是例证 [16]。无论企业如何选择，结果都会有碍于转基因食品产业的发展。而转基因食品标识阈值的设定，可以降低食品生产者的标识成本，增强转基因食品的市场竞争力，让生产者和消费者都能真正从中受益，最终实现转基因食品产业的持续健康发展。
4.3 保障转基因食品消费者知情权的实现
人们对转基因食品标识的讨论，焦点集中在实现消费者的知情权。从消费者视角观之，消费者不仅希望知悉哪些是单纯的转基因食品，还希望知悉哪些是含有转基因成分的食品，甚至希望知悉哪些确定是非转基因食品。考虑到我国的饮食文化传统，含有转基因成分的食品种类和范围，要比单一成分的转基因食品更为丰富和广泛。换言之，消费者对转基因食品的知情权是否真正实现，很大程度上取决于对含有转基因成分的食品是否知情。以定性为标准的转基因食品强制标识制度，使得转基因食品标识成本很高，加之市场上消费者对转基因食品安全风险的非理性认识 [17]，极易诱发食品生产企业的机会主义倾向，致使“各种没有转基因标识的转基因食品在各地市场上销售” [18]，甚至进行阴性标识，严重损害了消费者的知情权。而转基因食品标识阈值的设定，可以降低食品生产企业的标识成本，抑制机会主义产生，更有利于保障消费者知情权的实现。至于因阈值而豁免标识的转基因食品，不宜认为对消费者知情权构成侵害，因为在共存状态下，食品中意外含有极少量转基因成分，实属难以避免，消费者应当给予必要的容忍。倘若消费者只愿食用确定不含转基因成分的食品，可以选择购买经过有权机关认证的有机食品 [19]。
5.1 国外转基因食品标识阈值的立法现状
目前，采用转基因食品强制标识制度的主要有欧盟、澳大利亚、新西兰、中国、日本、俄罗斯、巴西、中国台湾等60多个国家或地区 [20]；采用转基因食品自愿标识制度的主要有美国、加拿大、中国香港等少数国家或地区 [21]。无论是强制标识制度还是自愿标识制度、是阳性标识还是阴性标识，都有阈值的适用空间。
5.1.1 阳性标识阈值
5.1.1.1 强制阳性标识阈值
绝大多数实行转基因食品强制标识制度的国家或地区，均设定有阳性标识阈值。比如，欧盟为0.9%（转基因成分来源获得欧盟批准）和0.5%（转基因成分来源未获欧盟批准） [22]；巴西、澳大利亚（换算）、捷克共和国、沙特阿拉伯、以色列为1%；瑞士（单一成分原料）、韩国（食品中前5种含量最高的食品原料的转基因成分含量）为3% [23]；日本（食品中前3 种含量最高的食品原料的转基因成分含量）、俄罗斯、泰国、中国台湾地区为5%等 [24]。
5.1.1.2 自愿阳性标识阈值
加拿大设定的转基因食品阳性标识阈值为5%。对于单组分食品，若由转基因原料与非转基因原料混杂生产，转基因原料成分占到5%以上时，方可进行阳性标识；若转基因原料成分低于5%，则不允许进行阳性标识。对于多组分食品，若食品中任一组分存在混杂情况，对该组分的标注，也适用上述规定。中国香港地区设定的转基因食品阳性标识阈值也为5%，即在意外混杂的情况下，转基因成分占到5%以上时，才能进行阳性标识。
5.1.2 阴性标识阈值
5.1.2.1 强制阴性标识阈值
多数实行转基因食品强制标识制度的国家，均未设定阴性标识阈值，而是采取定性标准确定，要求拟进行阴性标识的食品，必须证明其不含有转基因成分。有些国家如日本还进一步要求，若国内没有批准此类转基因成分，则禁止进行阴性标识 [25]。当然，也有少数实行转基因食品强制标识制度的国家，出于豁免的考虑，设定有阴性标识阈值，如日本规定意外混杂转基因成分低于5%的食品，才允许进行阴性标识 [26]。
5.1.2.2 自愿阴性标识阈值
美国和中国香港地区均不提倡对食品进行阴性标识。加拿大设定的转基因食品阴性标识阈值为5%。对于单组分食品，若由转基因原料与非转基因原料混杂生产，转基因原料成分低于5%时，方可进行阴性标识；对于多组分食品，若食品中任一组分存在混杂情况，对该组分的标注，也适用此规定 [27]。
5.2 我国转基因食品标识阈值的立法现状
根据我国《食品安全法》、《食品标识管理规定》、《农业转基因生物安全管理条例》、《农业转基因生物标识管理办法》、《新食品原料安全性审查管理办法》等相关法律法规，我国对转基因食品实行的是强制标识制度。对于阳性标识，以定性为标准，只要食品中含有目录中的转基因成分，就必须进行标识，并未考虑到可能意外混杂的现实情况而设定阈值；对于阴性标识，则并未纳入管理范围，阈值问题更是无从谈起。
5.3 比较与启示
通过比较考察，不难发现，世界上绝大多数实行转基因食品强制标识制度的国家，甚至是个别实行转基因食品自愿标识制度的国家，均对转基因食品标识采取了阈值管理。是由于在转基因食品与非转基因食品共存的状态下，很难做到实现转基因成分零含量。只有实行阈值管理，才是科学而理性的选择，才能真正实现转基因食品标识制度的功能。反观我国转基因食品标识制度，采取强制阳性标识，但以定性为标准，判定是否需要标识，缺少阳性标识阈值的设定；阴性标识则尚未纳入管理范围，更无须说设定阴性标识阈值了。我国转基因食品标识阈值的缺失，使得标识制度的科学性不足、可行性较差，负面效应凸显。有些转基因食品企业为降低标识成本，保持产品的价格优势，常常选择规避标识制度，侵害消费者知情权 [28]；有些食品企业为增加产品的竞争优势，肆意对食品进行阴性标识，欺诈或误导消费者，严重侵害了转基因食品的市场基础，扰乱了转基因食品的市场秩序 [29]。可见，我国对转基因食品标识实行阈值管理，已是势在必行，迫在眉睫。
6.1 我国设定转基因食品标识阈值的指导原则
6.1.1 预防原则
预防原则是指在设定转基因食品标识阈值时，即使没有科学证据证明转基因食品会产生人类健康和生态环境的损害，也应当充分考虑到损害本身的不可逆转性、科学本身的局限性和不确定性 [30]，设定科学合理的转基因食品标识阈值，以实现预防转基因食品潜在风险的目标。
6.1.2 可行原则
可行原则是指在设定转基因食品标识阈值时，应当充分考虑我国的转基因技术能力、转基因检测水平、转基因食品行业发展状况，以及我国饮食文化传统、区域及行业间的实际差异，设定的转基因食品标识阈值，能够与客观实际紧密结合，做到切实可行，行之有效。
6.1.3 经济原则
经济原则是指在设定转基因食品标识阈值时，应充分考虑到管理成本、生产成本和消费成本，考虑到与国外法规和国际规范的衔接性和协调性，设定的转基因食品标识阈值，能够切实促进我国转基因食品产业的健康持续发展，能够有效保障我国在转基因食品国际贸易中的合法权益。
6.1.4 透明原则
透明原则是指在设定转基因食品标识阈值时，应当充分考虑到管理者知情权、生产者知情权和消费者知情权的实现，力求做到公开透明，设定的转基因食品标识阈值，能够让管理者有的放矢，让生产者积极主动，让消费者知情选定。
6.2 我国设定转基因食品标识阈值的现实路径
6.2.1 阈值类型
借鉴国外立法经验，结合我国转基因食品产业的实际发展状况，我国应当设定转基因食品阳性标识阈值和阴性标识阈值两个类型。
6.2.1.1 阳性标识阈值
我国设定转基因食品阳性标识阈值，已是刻不容缓。伴随着我国转基因粮食作物安全证书的陆续发放，转基因大豆等粮食作物进口量的逐年增加，转基因食品与非转基因食品共存状态正在不断深入，加之我国食品多原料加工、烹饪的饮食文化传统，使得我国含有转基因成分的食品种类，呈现指数增长态势。我国转基因食品阳性标识的定性标准，已经不合时宜，不仅会阻碍转基因食品产业的健康发展，也不利于消费者知情权的真正实现，已经危及到我国转基因食品标识制度的功能发挥。
6.2.1.2 阴性标识阈值
虽然转基因食品阴性标识与人类健康安全之间并无直接关联，但对降低消费者的感知风险 [31]、促进消费者树立正确的消费观念、实现消费者选择权，以及保障我国在国际食品贸易中的合法权益等方面，具有重要意义。目前，由于我国没有将转基因食品阴性标识纳入管理范围，使得市场上转基因食品阴性标识乱象丛生 [29]，严重妨害了国内消费者对转基因食品的认识理性，导致了多起国际食品贸易退货或销毁事件的发生。因而我国应当将转基因食品阴性标识纳入标识制度的管理范围，并设定阴性标识阈值，以增强转基因食品标识制度的功能。
6.2.2 阈值计算
6.2.2.1 以核酸量为计算基准
确定转基因食品阈值的计算基准，应当以转基因食品检测方法为依据。根据我国颁布的转基因成分检测国家标准，主要有以下三类转基因食品检测方法：一是蛋白检测方法，该方法具备简便、快速、费用低的特点，但仅能进行转基因食品的定性或半定量检测，适用范围受限；二是核酸检测方法，该方法具备检测灵敏度高、适用范围广、操作简便等优势，能够进行转基因食品的定性和定量检测，已经成为现行的主要检测方法；三是基因芯片法，该方法可以比较精确地进行转基因成分的定性、定量检测，但存在成本昂贵、重复性差、分析范围较窄等不足，目前使用率较低 [32]。在我国现行有效的转基因成分检测国家标准中，绝大多数为核酸检测方法，因而统一以核酸量为计算基准。
6.2.2.2 单独计算
选择以食品中单个原料品种来计算转基因成分含量，确定阈值，主要是考虑到以下3个因素：一是按照我国饮食文化传统，食品大多为数种原料加工而成，单成分食品较少；二是我国转基因成分检测的国家标准，多为检测单个品种设计；三是适应国际食品贸易的需要，采用转基因食品强制标识的国家，多数规定食品中主要原料品种的转基因成分超过阈值，就需要进行阳性标识。对于阳性标识阈值而言，单独计算并不意味着要求计算食品中所有原料品种的转基因成分含量，否则，会大幅增加成本，事实上也没有必要，仅要求计算食品中前3 种含量最高的原料品种的转基因成分含量即可。对于阴性标识阈值而言，鉴于阴性标识给消费者传递的是不含转基因成分的信息，即便消费者考虑到共存中意外混杂的因素，对其容忍度也依然会很低，因而应要求计算食品中所有原料品种的转基因成分含量。
6.2.3 阈值大小
6.2.3.1 阳性标识阈值设定
关于我国转基因食品阳性标识阈值，有学者提出应设定为10% [33]，有学者提出应设定为0.9% [34]。参考国外立法，结合国内实际，我们认为设定为5%比较适宜。即食品中前3 种含量最高的任何原料品种的转基因成分含量达到或超过5%的，必须进行阳性标识。转基因食品阳性标识阈值设定的过低，会增加生产企业的成本，激发其不予标识的机会主义倾向，欺诈消费者，不利于转基因食品产业的健康持续发展。转基因食品阳性标识阈值设定过高，虽然会降低转基因食品生产者的标识成本，但消费者的接受度也会随之降低，而且不利于对转基因食品安全风险的监测。且考虑到我国转基因食品的种类和数量日趋增多的事实，较高的阈值能够更加科学地界定转基因食品，增加执法的可行性 [35]。
6.2.3.2 阴性标识阈值设定
我国转基因食品阴性标识的阈值设定为0.9%比较适宜。阴性标识阈值设定为0.9%，是指食品中任一原料品种的转基因成分含量均低于0.9%时，才可以进行阴性标识。转基因食品阴性标识阈值设定的过低，会对检测技术水平要求过高，导致可行性较差。转基因食品阴性标识设置的过高，不仅消费者无法接受，也无法缓解国际食品贸易中的冲突问题。因为实行转基因食品强制标识的国家或地区中，欧盟最为严格，其阳性标识的阈值为0.9%，若我国阴性标识阈值设定为0.9%，则进行阴性标识的食品出口到这些国家和地区，都不会产生争端。
至于转基因成分含量高于0.9%而低于5%的转基因食品，属于阳性标识的豁免范围，当事人可以进行阳性标识，也可不予标识，但不能进行阴性标识。
转基因食品标识阈值问题，是关系到消费者知情权实现、生产者成本降低、国际贸易权益维护的重要议题，更是关系到我国转基因食品商业化进程的重大议题。我国对转基因食品产业非常重视，投入巨资、出台政策鼓励发展，近年来颁发了多个转基因食品作物安全证书，转基因食品大规模商业化，已是指日可待。于此背景下，我国现行转基因食品标识制度中缺少阈值设定的不足，已经成为转基因食品产业发展的阻碍因素。通过设定科学的转基因食品标识阈值，能够增强我国转基因食品标识制度的功能，为促进我国转基因食品商业化进程提供有力的制度支撑。
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Studies on Labeling Threshold of Genetically Modified Foods
ZHANG Zhongmin
(School of Law， Chongqing Technology and Business University， Chongqing 400067， China)
Abstract：The labeling of genetically modified (GM) foods is closely related to consumers’ right to know， which has been the focus of attention. As the coexistence of GM foods and non-GM foods is being extended， China’s current labeling system of GM foods， which lacks threshold setting and scientific proof and has weak feasibility and defected regulation due to the qualitative standards， needs to be improved. This paper analyzes the connotation， type， calculation and function of labeling threshold for GM foods. By comparing labeling threshold management policies in other countries， it is pointed out that China should establish scientific and reasonable positive labeling and negative labeling thresholds for GM foods as being guided by the principles of prevention， feasibility， economy and transparency by separate calculation using DNA as the criterion in order to fully exert the functions of its labeling system of GM foods.
Key words：genetically modified food; positive labeling; negative labeling; threshold
中图分类号：TS201.6
文献标志码：A
文章编号：1002-6630（2015）09-0254-06
doi：10.7506/spkx1002-6630-201509047
收稿日期：2014-12-09
基金项目：教育部人文社会科学研究青年基金项目（10YJC820165）；国家社科基金西部项目（11XFX020）；重庆市教委人文社会科学研究一般项目（11SKH09）
作者简介：张忠民（1975—），男，副教授，博士，研究方向为转基因食品安全法。E-mail：gdstzzm@163.com