美日欧发达国家食品检测机构的特点及其对我国的启示

唐 军 1,颜才植 2,陈伦 超 2

(1.南京大学历史学院,江苏 南京 210093;2.西南大学食品科学学院,重庆 400715)

摘 要:西方发达国家食品检测机构的管理呈现出主体多元化、职责分工明晰化、强调政府宏观监管的特点,而机构运行凸现法制化,注重法律法规和标准的公平性和确保有法可依、有法必依。这对于我国食品检测机构的管理和运行具有借鉴意义,针对当前我国食品检验检测多头监管、标准缺漏、检测技术和执行力度不足等问题,笔者建议全面推进机构改革,探索建立适合国情的食品检测机构;完善食品检测体系,强调机构设置和运行的实效性;完善食品检测法律和标准,确保有法可依、执法必严。

关键词:食品检测;食品监管;机构设置

食品检测是指执法主体、食品企业或第三方检测机构以国家制定的标准以及该类食品的行业标准为根据,以先进的技术作为检测手段,在科学、可靠的环境下对于食品的生产环节和生产后的食品质量进行监测、鉴定、评价的技术保障体系。它是排查有害食品的重要防线,关系到我国食品安全和人民身体健康。近年来,我国食品安全事故时有曝光,这与食品检测的疏漏不无关系。这说明我国食品检测机构的运行机制仍存在问题。经过近百年的实践和改进,发达国家食品安全检测机构的管理经验为我国食品检测机构的改革提供了借鉴和思路。

1 发达国家食品检测机构设置及其运行机制的特点

1.1 机构设置强调实效性

1.1.1 检测主体多元化

食品检验机构通常可分为两类:一是官方检验机构,即由国家或地方政府投建,按国家有关法律法令对商品实施强制性检验、检疫和监督管理的机构,如美国农业部食品安全检验检疫局(Food Safety and Inspection Service,FSIS)。二是民间(非官方)检验机构,即由私人创办、具有专业检验技术能力的公正行或检验公司,如英国埃劳氏公正行。民间检验机构根据参与方又可分为企业内部检测机构和独立第三方检测机构。三是半官方检验机构。这类机构由国家政府授权,代表政府行使某项商品检验或某一方面检验管理工作,通常为行业内权威性较高的民间机构,如美国担保人实验室(Underwrites Laboratories,UL)。

欧盟作为发达国家的联合体,拥有完善的商品检验制度。同时,各成员国又各自拥有本国的检验制度和检验机构。欧盟为完全落实所有的技术法规而建立了一个“官方+民间”机构的联合体系。官方机构负责制定法规,并按产品类别定义其标准及样品审查制度 [1-2]。私人或半官方机构负责制订强制性及非强制性标准,并执行大部分测试、检验、管理任务。各成员国拥有自身的检验认证机构,同时又认可其他权威机构的认证。欧盟在测试及认证领域的权威组织是CEOC(International Confederation of Inspection and Certifi cation Organizations),其成员机构大部分属于非盈利性质。欧盟也认可成员国中的某些权威机构的技术能力及其公正性,并赋予其进行认证活动的权力。监管方面,欧洲食品安全局(European Food Safety Authority,EFSA)作为独立的法律实体,为欧盟法规提供科学技术支持,但其本身不具有立法权限 [1,3]。其决策权属于欧盟委员会、欧盟理事会等权力机构,EFSA主要负责为食品、饲料安全提供风险评估和咨询。多元一体、责权明确是欧盟食品安全管理的突出特点之一 [3-6]

1.1.2 职责分工明确化

发达国家食品检验机构管理体系的构建思路经过多年发展日益成熟。政府各部门分工明确、责权明细、各司其职、稳定高效,避免了政出多门、分段归口等管理问题。

日本根据国家行政体制,政府各部门在各自分工权限范围内对其中的检验机构实行分工管理。其中涉及食品安全的部门有通商产业省、农林水产省、厚生省、运输省等 [7-8]

美国根据商品类别的权限实行专业化分工,由15 个部、委、局的有关主管部门负责。在美国,食品检验属于完全实施强制性检验(即法定检验)。食品安全领域的官方机构有卫生及公共服务部(U.S. Department of Health and Human Services,HHS)、食品和药品监督管理局(U.S. Food and Drug Administration,FDA)、疾控中心(Centers for Disease Control,CDC)、动植物检疫局(Animal and Plant Health Inspection Service,APHIS)、食品安全检验局(FSIS)、农业销售司(Agricultural Marketing Service/U.S. Department of Agriculture,AMS/USDA)、联邦谷物检验局(Federal Grain Inspection Service,FGIS)、海洋大气管理局(National Oceanic and Atmospheric Administration,NOAA)等 [9]

欧盟没有统一的官方检验检疫机构,而是欧盟各成员国自行按商品类别进行专业化分工,然后由政府各部门分管,按法律授权或政府认可实施检验和监督管理 [2,10]。各政府部门下设相应的检验机构 [10],如卫生部下设食品检验局、肉品检验局,农渔部下设农产品检验局等 [5]。各成员国的组织框架根据具体国情略有差别 [3,11-13]

1.1.3 强调政府宏观监管

政府在食品安全监管领域始终处于核心领导地位,在法律赋予的权力内,行使职能、评估风险,监控“从农田到餐桌”的各环节 [14],同时注重组织社会力量,监督管理民间机构。

西方法律中明确规定了民间检验机构的权限和职责,民间机构的检验业务需要获得政府的授权认证,获批准 后营业。部分资质较高的机构甚至可申请代表政府承担“法定检验”任务。为保证检验结果的公正准确,民间机构的工作必须在政府的严格控制下进行。以日本为例,政府对民间检验机构的检验技术水平、检验设备手段、检验范围和能力以及组织结构进行考核认证。只有获得授权的民间机构出具的检验报告才具有法律效力,其中具备条件的机构还可申请代表政府执行有关进出口商品的法定检验 [15]。政府部门对指定的民间机构的检验业务和检验结果进行不定期抽查,发现问题则撤销授权。此外,政府还有权对指定检验机构的领导人实行任命 [8],对机构从业人员也有详细的管理方法,对违规的民间机构处罚十分严厉。

1.2 机构运行凸现法制化

1.2.1 食品监管标准制定确保公平性和高认可度

欧盟的食品检验标准的制定工作是由各国政府和官方机构来共同完成的。各国在欧盟食品安全法律的框架下,针对本国实际情况,修订各自法律制度,制定标准 [16]。各国都有制定标准的机构,如法国的AFNOR(Association Francaise de Normalisation),德国的DIN(Deutsches Institut für Normung e.V.),意大利的UNI(Unifica zione Italian no),西班牙的AENOR(Asociación Española de Normalizacióny de Certificación),英国的BSI(British Standards Institution)等。在各国标准的基础之上又形成了欧洲标准。两层标准体系都强调协商性、普适性和公平性。欧盟食品安全标准的制定主要采取两种方式:一是直接制订某类产品所有有关规定,即“完全强制性标准”;二是只制订某类产品的关于安全、健康项目的基本要求,然后由欧洲标准化协会(Committee European Normalization,CEN)制订自愿性技术规范,此技术规范即为欧洲标准 [17]。欧盟各成员国间在标准更新方面有频繁的交流。

1.2.2 完善法律制度体系确保有法可依、有法必依

发达国家的食品机构管理体系中处处都体现着法律的指引作用、评价作用和强制作用。日本通过立法建立了检验机构管理的依据,颁布的与食品检验领域有关的法律有《出口检查法》、《食品卫生法》、《工业标准化法》、《产品责任法》等300多种 [18-19]。法律明文规定食品检验机构或部门的法律权限、义务和责任,同时规定对违法行为的制裁措施。其中,2003年通过的《食品安全基本法》更是规范了日本食品安全监管制度的基本原则 [15,20]

美国食品法律有近百年的历史,经过修改完善被公认为是比较完备的食品法规体系 [21-22]。主要包括《食品安全现代化法案》、《食品质量保护法》、《公共健康服务法》、《联邦肉类检验法》、《禽肉产品检验法》等30多部法律 [18-19]。美国政府将检验、出证的法律、条例和规定等均载入《联邦法规汇编》(Code of Federal Regulations,CFR),查阅快捷方便,既是官方的执法依据,又是企业的操作规范。例如,肉类和禽类产品的生产加工企业被强制要求执行危害分析和关键控制点(Hazard Analysis and Critical Control Point,HACCP)管理体系;汇编中有食品样品检测和监测计划的详细执行细则。

1.2.3 严格监管运行体系确保执法必严、违法必究

为保障食品检验体系的高效有序的运行,监管部门必须保证执法力度。日本法律规定了若干必须由政府或政府指定的民间检验机构检验的商品种类,即法定检验商品种类,同时建立了一套法定检验体系。食品类商品被列为法定检验商品,生产经营企业必须向政府或政府指定的检验机构申报检验,经检验合格后,发给合格证书,加附合格标签,再经海关审核验证后才予以通关放行。如发现违法行为,海关通报政府检验机构进行复验核实并提交地方法院,视情节对违法当事人进行处罚,对食品企业形成有力的威慑,逆向激励食品企业遵守食品质量安全规定 [23]

1.3 监督管理注重体系化

发达国家不断处理运行过程中所反馈的问题,更新和完善其食品检验检测体系,经多年发展已形成了适合国情的相对完善和固定的食品监管体系,体系化程度高。

日本政府以国家立法为依据,按照国家行政体制权限设置官方检验机构并对符合要求的民间机构进行授权。官方机构主要负责制定标准、法定检验、管理民间机构以及承担部分政府工作任务。民间检验机构则依照法律权限开展业务、获得政府资质认证、接受政府和官方组织的监督以及申请“法定检验项目”。官方检验机构根据职责要求监督管理民间检验机构。日本食品监管体系形成了立法、机构、执行的相互联系、良性互动的运行关系,如图1所示。

图1 日本食品检验机构的管理体系
Fig.1 The management system of food inspection agencies in Japan

美国依照联邦体制国情,根据联邦法律设立了包括FDA、APHIS、FSIS、AMS/USDA、NOAA等官方机构,同时也大力鼓励民间机构开展检验检测服务。欧盟则根据各成员国的情况,委托欧洲标准化协会制定欧盟授权、成员普遍认可的“欧洲标准”。各成员国设置监管部门、官方检验机构和民间检验机构。与美国、日本不同的是,地区内的民间检验机构需要欧盟赋予认证活动权利,并对欧盟负责。

2 我国目前食品检测机构设置及其主要问题

2.1 我国食品检测机构的设置

自新中国成立以来,我国也逐渐建立和完善了食品检测机构设置。2009年颁布的《中华人民共和国食品卫生法》中明确了食品卫生监督的主体:国务院食品安全委员会统筹规划全面部署。国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责,县级以上地方政府行政部门在辖区内建立健全食品安全全程监督管理的工作机制,应对食品安全突发事故,完善落实监管责任,有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。各级政府要统一组织协调,依法行使职权,承担责任。

从横向部门职责来看,农业部、国家质量监督检验检疫总局、国家工商行政管理总局、国家食品药品监督管理总局、国家卫生和计划生育委员会等都有参与到国家食品安全的监管工作中。各单位职能中都有检验检测的需要,且都建立了各自负责的检测机构。从检测机构数量与分布来看,全国共建有2 500多个食品农产品检测技术机构,其中包括28 个国家产品质量监督检验中心,2 个国家级食品检测分析的研究所,163 个出入境检验检疫技术中心,2 000多个各省市县质量技术监督部门及其附属检验机构,全国食品检验梯队人数逾百万人。

为了从制度上解决现实生活中存在的食品安全问题,确保食品安全,2009年6月,在《食品卫生法》的基础上,国家又颁布实施了新的《食品安全法》。该法确立了以食品安全风险监测和评估为基础的科学管理制度。进一步明确以食品安全风险评估结果作为制定、修订食品安全标准和对食品安全实施监督管理的科学依据。

为了进一步规范企业行业准入制度,我国开始执行更加严格和规范的生产、加工、运输和进出口贸易的程序,2015年1月,国家食品药品监督管理总局制定了《关于加强食品药品检验检测体系建设的指导意见》。要求到2020年建立完善以国家级检验检疫机构为龙头,省级检验检疫机构为骨干,市县级检验检测机构为基础的科学、公正、权威、高效的食品药品检验检测体系。该体系由国家、省、市、县四级检验机构组成 [24](图2)。中央国务院食品安全委员会等综合 研究部署指导食品安全工作,督促落实食品安全监管责任,确立了地方负总责的责任机制,并要求地方政府综合协调各部门工作 [25]

图2 中国食品安全监管体系
Fig.2 Food safety regulation system in China

2.2 我国食品检测面临的主要问题

2.2.1 多头监管导致管理盲区

目前我国食品安全领域“多头分段式监管”、部门职能“重叠交错”的问题经过多次协调已得到了初步的解决,但要从根本上解决这些问题还需要更多的工作。以我国的奶粉行业为例,我国对奶粉的管制部门牵涉卫生、农业、质检、工商、商务和食品药品监管局等,各部门分段管理,在关键点上监管不到位。

因此,“多部门、分段式”的监管极易导致诸多部门发证,国内监管机构逐步形成了分属于各自环节的控制权。表面关卡重重,但警惕放松,导致“看似都管,其实不管”的怪现象。目前,全国存在大量的食品检验检测机构,一方面是机构冗杂,浪费人力资源,另一方面是重点进行食品检测的机构却相对不足,难以建立起覆盖各个层级、系统完善的体系。重要的是,这种“多头管理”的食品监管模式会产生监管盲区,检验机构没能及时有效地对食品进行检验检测,导致危害食品流入市场。

2.2.2 食品检测依据和标准有待完善

我国食品安全法律法规的更新滞后,法律原则尚不清晰,导致检测法律依据性不强。食品安全法律体系之间的协调性比较差,易使不良厂商抓住法律漏洞进行违法行为。同时,食品安全标准的出台和更新也相对滞后,造成食品检验的被动,事故之后再修补标准的情况屡屡发生 [26]。例如,轰动全国的三聚氰胺中毒事件就暴露了我国乳制品检测标准存在的漏洞,国家以此为推动,加快了各类食品安全标准的制订、修改与完善。2010年最新的婴幼儿食品标准中,对奶粉、糊状食品等婴幼儿食品营养素含量进行最小值和最大值的细分量化,弥补了我国多数标准没有对营养素含量设置最高值的缺失。此外,检验标准的公平性和科学性也有待提升。国家食品安全标准体系需要进一步完善 [27]。近年来曝光的面向国内的食品安全标准与进出口食品安全标准的一些差异 [28],使得民众对食品安全标准的规范性提出了质疑 [29]

2.2.3 食品检测方法和技术不完善

当前我国自主研发的食品安全检验设备少,食品检测技术还存在有不成熟的地方。大部分检测手段和技术都借鉴于发达国家,而检测仪器也主要依赖于进口。检验人员专业化程度有限,对于一些技术含量高、加工复杂的食品往往不能及时、迅速、准确地得出检测结果。我国食品检测领域在人员专业化水平、技术和方法等多方面都亟待提高。

2.2.4 食品检测结果执行力度不足

目前国内食品检测的监督主要采用的还是分部门、分地区的自检监督手段,没有形成全国性的联合机制。其弊端是易造成监督部门监守自盗,和食品生产者相互勾结,不顾百姓生命安全,把不合格的食品定性为合格食品上市出售。在食品安全事件面前,各监督部门之间又相互推诿责任,造成食品检测体系管理的混乱局面。此外,对违法行为的处罚力度不足也使得部分食品厂家敢于选择铤而走险。例如,在2014年的上海福喜食品厂大量采用过期肉事件中,不法商贩敢于顶风作案的原因之一就是法律对违法行为的处罚力度震慑性不足。

3 美日欧发达国家的管理经验对我国深化食品检测机构管理改革的启示

完善食品检测体系对于保障食品安全以及促进社会经济的健康发展都有着重大意义。对此我们应该坚持实事求是方针,向发达国家学习,反思问题,总结经验,全面深化食品监管机制体制改革,探索出一套符合我国国情、具有中国特色的食品检验机构监管体系。

3.1 全面推进机构改革,探索建立适合国情的食品检测体系

美日欧等发达国家根据国情和自身发展规律,对食品事故的反思,经过多年的改革和完善,逐步形成了相对稳定的食品监管体系。近年来,我国在食品安全领域已进行了多次重大改革,探索建立适合国情的食品检测体系。

治标须治本,食品检验检测体系改革根本上是食品监管体系改革。因此, 在政府层面上,要充分分析目前体系中的问题,转变监管理念和思路,统筹资源布局,进而制定科学、合理的改革方案 [30]。强化中央的核心地位,窄化横向监管幅度,调整部门职能分工及协作机制 [19,23],由“分散式”体制向“一体化”体制转变 [31]。因此,我国需要进一步强化国务院食品安全委员会的监管核心地位,清晰责权,确保体系高效运转。

打破原有食品检测领域的部门、行业和区域垄断,形成完整、权威、有效的食品安全检验检测系统 [19,32]。2010年德国将原食品、农业和林业部改组为消费者保护、食品和农业部,接管卫生部和经济技术部的部分职能,统一监管德国食品安全。丹麦将原来担负食品安全管理职能的农业部、渔业部、食品部合并为全国范围内统一的食品安全管理机 构,即食品和农业渔业部。其“一体化”改革的经验对我国的改革有很强的借鉴意义。

3.2 完善食品检测体系,强调机构设置的科学性和运行的实效性

发达国家非常注重食品监管部门之间的协调和配合,在法律基础上设置以政府为中枢, 以食品检验检测机构为主体的食品检测机构体系 [12]。对于我国现行食品检测运行体系而言,为了提升运行的效率,需进一步加强食品药品监督管理总局与其他部门的协调配合,逐步建立更为社会化的监督参与机制 [19]。从横向来看,要建立食品药品监督管理总局与其他农业部门、工商行政管理总局等食品检测负责单位的联系。从纵向来看,注重整合利用好现有资源,构建食品检验检测机构网络体系。同时建立和完善食品溯源体系,确保“从农田到餐桌”的全方位监管 [33]

第三方检测机构是官方机构的重要补充和帮手,对西方发达国家食品安全事业做出了巨大贡献 [34]。当前我国食品民间检测机构尚处于萌芽阶段,国家应该大力支持第三方检测机构,例如对科研院所或大型食品企业授权,甚至委托检验,以最大限度地节约社会资源 [29]。鼓励第三方检测已成为必然趋势,当然标准和规则还应由政府设立 [28]。伴随着食品免检制度的取消,定期和不定期抽样检验的规范和普及,民间机构的检测业务拥有了更广阔的市场。政府的适当放权和鼓励政策,培育促进了食品检验检测的市场。同时政府对于民间检验机构的资质认定条件和检验规范必须具备立法依据。

3.3 完善食品检测标准,确保有法可依、执法必严

完善的法律法规体系和食品标准体系是实现食品行业健康发展的保证,更是高效开展食品安全的监督和管理工作的保证 [35]。美日欧三国食品监管体系中都凸显了法律纲领性的指导地位,并在法律的指导下设置机构,制定标准,执行工作。及时完善法律法规才能构建一套对食品企业和食品个体经营户都适用的规则体系 [36]

首先应该对目前的各类现行农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和食品行业标准中强制执行的标准予以整合,统一为食品安全国家标准,制定为方便公众查阅的手册。食品安全标准的制定不应该只依靠官方科研机构,还可以发动社会资源的积极性,食品生产经营者和消费者的意见也应适当采纳。应当鼓励甚至通报表扬高于国家标准或地方标准的企业标准,发动企业自身的积极性。标准的审评和批准过程应该分离,评审委员会应由由医学、农业、食品、营养等领域的专家组成,批准权限则交由政府部门。消费者也要知法、守法、用法,学会用法律武器维护自身权益 [32],消费者的维权意识亦是一种无形但有效的监督力量。各监管和技术部门应主动开展食品安全标准的制定和修订工作,建立健全统一明确的食品标准体系,积极引导国内食品标准向国际化标准靠拢 [37]。政府食品监管部门应明确各自职责,提高工作效率,对食品生产的各环节层层把关,争取从问题源头上杜绝不合格食品的出现。

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Characteristics of Food Inspection Agency Management in Developed Countries and Their Inspirations for China

TANG Jun 1 , YAN Caizhi 2 , CHEN Lunchao 2
(1. College of History, Nanjing University, Nanjing 210093, China; 2. College of Food Science, Southwest University, Chongqing 400715, China)

Abstract: The manag ement of food inspection agencies in western countries is characterized by diversification of subjects, clear definition of the responsibility of each division and emphasis on macro-regulation by the government. The operation of the agencies highlights legalization, focuses on the fairness of laws, regulations and standards, and ensures that there are laws to abide by and they are strictly enforced. All of these characteristics mentioned above can provide a reference for the management and operation of Chinas food inspection agencies. According to the current food inspection problems in China, such as fragmental regulation, standards gaps, and lack of detection techniques and enforcement, we propose some suggestions as follows∶ 1) promoting institutional reform comprehensively and exploring the establishment of food inspection agencies suitable for Chinas national situation; 2) improving the food inspection system and emphasizing the effectiveness of institutional set-up and operation; and 3) completing the food laws and standards to ensure that there are laws to abide by and that they are strictly enforced.

Key words: food inspection; food supervision; institutional settings

中图分类号:TS207.7

文献标志码:A

文章编号:

doi:10.7506/spkx1002-6630-201517057

收稿日期:2015-05-08

作者简介:唐军(1979—),男,博士研究生,主要从事改革开放研究。E-mail:tangjun@swu.edu.cn